10 января 2014

Татьяна Голикова поймала Минфин на небрежности

Голикова Татьяна Алексеевна, похоже, стала достойным оппонентом всесильному ведомству.

Голикова Татьяна Алексеевна, похоже, стала достойным оппонентом всесильному ведомству.

Обсуждение и принятие федерального бюджета — это всегда повод для оппозиционных партий покритиковать правительство. И нынешний год не стал исключением. Если уж премьер Дмитрий Медведев назвал федеральный бюджет на 2014, 2015 и 2016 года сложным, то стоит ли удивляться, что коммунисты и справедливороссы не стеснялись в выражениях и окрестили главный финансовый документ страны бюджетом дефолта? Впрочем, это не новость, а новостью стал серьезный «наезд» на Министерство финансов со стороны Счетной палаты. Это, так сказать, новый элемент бюджетного процесса. Недавно назначенная главой Счетной палаты Татьяна Голикова сразу взяла с места в карьер и нашла в бюджете немало слабых мест. По мнению Счетной палаты, Минфин «забыл» учесть десятки миллиардов в статьях по доходам, взял ряд показателей чуть ли не с потолка и пр. В заключении Счетной палаты по поводу проекта бюджета отмечалось, что есть риск невыполнения предвыборных обещаний (майских указов) президента, а также говорилось, что «в материалах и документах, направленных одновременно с законопроектом, не представлены расчеты по доходам, которые составляют ежегодно более 400 млрд рублей, или около 3 % суммы прогнозируемых доходов, что превышает показатели предыдущего бюджетного цикла». Контрольное ведомство обратило внимание и на то, что расходы федерального бюджета составлены, исходя из новой бюджетной классификации, которая, по мнению Счетной палаты, «снижает прозрачность бюджета и затрудняет сопоставление видов расходов по сравнению с 2013 годом». Кроме того, правительство рискует не исполнить бюджет из-за провала программ приватизации и внутренних заимствований, а также из-за недополучения налогов.

Татьяна Голикова довольно эмоционально обрисовала ситуацию с переходом к распределению бюджетных средств по госпрограммам. По ее словам, госпрограммы и бюджет живут параллельной жизнью и мало пересекаются. «Ни показатели не соответствуют программным документам правительства, ни деньги не соответствуют бюджету, ни цели, которые заявлены в этих программах, — реалиям», — заявила Татьяна Голикова в интервью «Российской газете».

Кроме того, она достаточно критично высказалась и по поводу поправок в бюджет 2013 года. Татьяна Голикова, например, полагает, что заложенный в проекте федерального закона объем привлечения внутренних заимствований нереалистичен: «Если мы посмотрим на фактическое исполнение за 9 месяцев 2013 года, то мы увидим, что в среднем привлечение на рынке составляло немного больше, чем 66 млрд рублей. Поэтому вы понимаете, что привлечение за два месяца 434,4 млрд рублей нереалистично, и, самое главное, в этом нет никакой необходимости». Голикова Татьяна Алексеевна, глава Счетной палаты, говорила также, что сокращение ряда бюджетных ассигнований объясняется «экономией», однако сегодня ни Бюджетный кодекс, ни нормативные акты Минфина не дают определения данного термина. «Поэтому к экономии сегодня относится все: отсутствие проектно-сметной документации, экономия по налогам, перенос сроков строительства — тоже в связи с отсутствием проектно-сметной документации — и так далее. Мы неоднократно отмечали, что вопрос требует дополнительного урегулирования», — подчеркнула она.

Список критических цитат и высказываний можно было бы продолжить, но факт налицо: Татьяна Голикова выступила главным оппонентом Министерства финансов в бюджетном процессе. Конечно, аудиторы и раньше позволяли себе критику финансового ведомства, но так предметно и целенаправленно она никогда не звучала.
Прежде Минфину в системе органов власти противостояло Министерство экономического развития. Руководители этого ведомства Герман Греф, Эльвира Набиуллина и Андрей Белоусов зачастую выступали адвокатами не только интересов своего министерства, но и более «слабых» ведомств вроде Минобразования или Минздрава. Нынешний министр экономического развития Алексей Улюкаев изменил этой традиции и по большинству вопросов полностью солидаризируется с Минфином. В итоге министр Антон Силуанов, которого еще недавно многие считали техническим, приобрел почти такой же вес и влияние, как и его предшественник Алексей Кудрин. «С Минфином невозможно стало спорить, его представители на совещаниях ведут себя порой просто по-хамски», — пожаловался нам сотрудник одного из федеральных министерств.

Теперь урезонить Минфин есть кому. Причем оппонент этот весьма и весьма серьезный. Татьяна Голикова вышла из Минфина и знает ведомственную кухню не понаслышке. Она начинала работать еще в Министерстве финансов РСФСР простым экономистом и прошла в ведомстве все ступени карьерной лестницы, став в 1999 году заместителем министра. В этой должности она курировала бюджетный процесс и разбирается в нем досконально. Даже недруги и оппоненты признают ее профессионализм. В Минфине у Татьяны Голиковой была кличка Трудоголикова, что весьма точно ее характеризует. Стоит также напомнить, что с 2007 по 2012 год Голикова возглавляла Минздравсоцразвития в правительстве Владимира Путина; и теперь знает, как работают обе стороны бюджетного процесса — и Минфин, который всегда говорит, что денег нет, и получатели бюджетных ассигнований, которым денег всегда не хватает.

Надо также учитывать еще одно обстоятельство. Татьяна Голикова, по сведениям наших источников, находится в достаточно хороших отношениях с Антоном Силуановым. Он тоже работал в Минфине еще с советских времен и тоже прошел служебную лестницу от и до. Силуанов несколько лет занимался бюджетными вопросами, но в 1997 году, то есть примерно в то время, когда начался карьерный взлет Голиковой, ушел руководить менее важным Департаментом макроэкономической политики и банковской деятельности. В 2003 году его назначили заместителем министра, но после решения правительства сократить число замов в ведомствах до двух он был переведен в апреле 2004 года на должность директора Департамента межбюджетных отношений. При этом Татьяна Голикова свой пост замминистра сохранила. Замминистра Силуанов вновь стал уже в 2005 году и пробыл на этом посту до сентября 2011 года, когда после отставки Алексея Кудрина, раскритиковавшего президента Дмитрия Медведева, был назначен и. о. министра финансов. И достаточно неожиданно остался министром в правительстве Дмитрия Медведева. Неожиданно, потому что эксперты считали, что на эту должность будет назначен не «технарь», а человек с политическим и административным весом. Впрочем, за пару лет Силуанов приобрел и то, и другое, и сегодня за Минфином практически всегда остается последнее слово в большинстве экономических и финансовых вопросов.

По мнению экспертов, на настоящий момент в профессиональном плане Голикова и Силуанов находятся примерно в одной весовой категории. «Я работал вместе с ними в Минфине и никогда не слышал о них ничего плохого от коллег, — говорит руководитель Проекта национального развития Андрей Черепанов. — На мой взгляд, интересно то, что Татьяна Голикова и Антон Силуанов готовы выполнять задания, которые им не всегда нравятся». «Голикова Татьяна Алексеевна, глава Счетной палаты, очень опытный человек, она очень хорошо разбирается в бюджете, — говорит научный руководитель Высшей школы экономики Евгений Ясин. — Но и министр финансов Антон Силуанов тоже имеет большой опыт». А депутат-коммунист Анатолий Локоть считает, что подтекстом выступлений главы и аудиторов Счетной палаты было обвинение Минфина в непрофессионализме, и, очевидно, Татьяна Голикова давала понять, что знает предмет лучше своих оппонентов. «Противостояние присутствует. Стоит вспомнить, что Татьяна Голикова была заместителем Алексея Кудрина. Она часто докладывала в Думе бюджет. Поэтому в этот раз при обсуждении бюджета подчеркивалось, что это наш уровень, наш стиль, а вот это нынешний уровень и нынешний стиль», — считает Анатолий Локоть.

Впрочем, не личные или профессиональные счеты стали главным мотивом для активизации Счетной палаты. Сегодня, как уже отмечалось выше, Минфин де-факто оказался вне критики, а это нарушает столь любимый российскими лидерами принцип сдержек и противовесов. Эксперты обращают внимание на то, что Антон Силуанов и Татьяна Голикова оказались в разных командах — премьер-министра Дмитрия Медведева и президента Владимира Путина соответственно. Голиковой и Счетной палате таким образом отведена роль экспертизы того, что делает Минфин. По мнению одного из чиновников правительства, Антон Силуанов не любит обострять и часто предпочитает говорить то, что от него хотят услышать. Возможно, президент счел полезным знать и другую точку зрения на бюджетный процесс. «Я бы сказал, что сегодня идет борьба за Владимира Путина, и Счетная палата в этой борьбе нанесла удар первой», — полагает Евгений Ясин. Но он считает, что большого ума, чтобы критиковать бюджет, не требуется. «Силуанов принял удары на себя за совершенно других людей. При всем уважении, которого заслуживает Голикова Татьяна, председатель Счетной палаты, в этой ситуации я однозначно на стороне Силуанова», — заявляет эксперт.

По мнению специалистов, у Голиковой нет цели свалить Силуанова, ее задача — сделать бюджет более эффективным и отвечающим нынешним экономическим реалиям. Большинство аналитиков, опрошенных нашим изданием, полагают, что из новой системы сдержек и противовесов в бюджетной сфере может выйти прок. «Раньше Счетная палата реагировала только на «дела давно минувших дней», а сейчас вопросы стали ставиться на опережение. В целом совершенно верная постановка вопроса, на мой взгляд, — считает директор московского офиса компании Tax Consulting U.K. Эдуард Савуляк. — Конечно, 400 «нерасписанных» миллиардов — вроде бы и небольшие деньги в сравнении с двумя триллионами, которые «вручную» раньше расписывались Кудриным, но все равно деньги немаленькие. Поэтому чем чаще Голикова будет поднимать подобные технические вопросы, тем лучше. Бюджет-то у нас дефицитный — не надо про это забывать». Директор Института стратегического анализа ФБК Игорь Николаев, в свою очередь, напоминает, что Счетная палата — главный контрольный орган страны, «причем контрольный орган независимый», и следить за бюджетным процессом — его прямая обязанность. Он также говорит, что по просьбе Счетной палаты давал заключение на бюджет. «Надо отдать должное Голиковой, она восприняла эти предложения, ее критика была достаточно конструктивной», — отмечает Игорь Николаев.

«Бывший глава Счетной палаты Сергей Степашин многие вопросы не выносил на широкое обсуждение, и решения по ним принимались кулуарно. Татьяна Голикова — специалист по бюджету, и публичное обсуждение проблем может стать полезным делом, — считает Андрей Черепанов. — Так что метод, на мой взгляд, выбран правильный. Разобраться с теми же заимствованиями на внешнем рынке… Вы только представьте, что человек берет в Сбербанке кредит под 20 % годовых, а потом кладет эти деньги под 7 %. Это же бред. Если бы такую политику проводил глава компании, его бы просто посадили в тюрьму». При этом он уверен: несмотря на то, что Антон Силуанов и Татьяна Голикова принадлежат к разным командам, «это два грамотных специалиста, которые должны в итоге обеспечить на выходе разумные и правильные решения». Сработает ли этот антитандем так, как было задумано кремлевскими режиссерами, или же все закончится новой чиновничьей склокой, пока неизвестно. Первый тест — бюджет 2014–2016 годов — можно считать успешным лишь с некоторой натяжкой. Несмотря на критику Счетной палаты, документ не претерпел значительных изменений. Впрочем, Минфин узнал, что теперь за ним присматривают.